Государственная регистрация объектов недвижимости и кадастровый учет (проблема дублирования функций)

Чтобы выполнить государственную регистрацию права на какой-то объект, занимающий часть земной поверхности, государственные регистраторы должны быть уверены, что такой объект действительно существует и что он имеет определенные координаты на поверхности Земли. Такую уверенность им придают документы особой системы учета, которую принято называть земельным кадастром или кадастром недвижимости. В недавнем прошлом вместо земельного кадастра действовала близкая система под названием "государственный земельный учет". В отношении земли нынешний кадастровый учет представляет собой, в сущности, тот же государственный земельный учет, но "усиленный" рядом показателем. Так, в него включены стоимостные характеристики земельных участков, подвергающихся кадастровому учету.
Имеется два мало увязанных между собой Закона о кадастровом учете земли и кадастровом учете других объектов недвижимости. См.: ФЗ от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" и ФЗ от 24 июля 2007 г. "О государственном кадастре недвижимости".
Во многих странах термин "кадастровый учет" означал нечто другое. Исторически он ассоциировался и ассоциируется с задачей налогового
обложения земель и вообще недвижимости. Так было и в старой России, в которой бытовал термин "кадастрация". Но в современной России налоговая задача официально не афишируется и считается как бы попутной задачей кадастрового учета. Такое представление о кадастровом учете нежелательно, ибо в этом случае термин "кадастр" дает повод для смешения разных задач государственного учета недвижимости: с одной стороны, в целях защиты права собственности, а с другой — в целях налогового обложения недвижимости. Если стоять на традиционных позициях, то термин "кадастр" следовало бы применять только для целей налогового обложения недвижимости. Для остальных систем учета было бы желательно применять иные термины, например "паспортизация".
Упоминавшееся Постановление Правительства от 18 августа 2008 г. "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" требует сообщать (кто должен сообщать — не указывается) в налоговый орган по месту нахождения объекта недвижимости "об установлении или изменении кадастровой стоимости земельных участков" (п. 19, пп. "в", Постановления). Таким образом, это Постановление, хотя и "вскользь", закрепляет налоговое значение кадастрового учета недвижимости.
Если ГР является задачей особых регистрационных палат, входивших до последнего времени в Министерство юстиции, то кадастровый учет земли и построек находился в ведении органов Роснедвижимости, которые входили в Министерство экономического развития.
В настоящее время (2010 г.) и регистрационные палаты, и органы Роснедвижимости переживают процесс реорганизации, поскольку те и другие сливаются с органами картографии в новую структуру — Росреестр. Опыт работы такого объединенного ведомства имеется в Белоруссии.
Закон не требует прямо, чтобы кадастровый учет обязательно предшествовал ГР. Но фактически дело обстоит именно так. Нормы, регулирующие ГР прав на земельные участки, указывают, что каждый из этих участков должен обладать своим кадастровым номером. Тем самым неявно предписывается, чтобы перед ГР объекта он прошел земельно-кадастровый учет. После этого регистрационная палата проверяет (по документам), имеется ли объект в натуре, где он расположен, есть ли у заявителя право на этот объект, а если есть, то какое именно.
Все необходимые документы составляются и проверяются еще на предварительной стадии, которая выполняется районным (или городским) отделом земельных ресурсов и землеустройства системы Роснедвижимости, когда заявитель и принадлежащий ему объект недвижимости проходят кадастровый учет. Процедура эта может быть достаточно затяжной и затратной. Обычно техническую ее часть выполняет частная землемерная фирма, состоящая при дружественном ей земельном отделе. Эта фирма выполняет съемку земельного участка, его геодезическую привязку и некоторые другие работы. Затем в процедуру выдачи кадастровых документов включается сам отдел. Но в промежутке (если в ГР вовлечены строения) требуются еще вызов на участок специалиста из местного бюро технической инвентаризации, составление плана строения и утверждение его местным органом архитектуры и градостроительства. На этой же стадии проверяются права заявителя на объект учета.
Неизвестно ни одного конфликта из-за того, что какой-то приусадебный или садовый участок не был привязан к государственной триангуляционной сети. Зачем нужна эта работа в отношении участка, уже снятого на план (например, в составе садоводческого товарищества), вообще непонятно. Чтобы обеспечить выполнение подобных работ, заинтересованные лица уже потратили десятки миллионов человеко-часов в поездках и ожиданиях своей очереди при посещении нужных контор. Видимо, часть официальных требований в связке (кадастровый учет + ГР) является избыточной.
См.: Шейнин Л.Б. Время посетителя // Государственная служба. 2009. N 3. С. 61 — 64.
Процедура излагается так, как она существовала до 1 марта 2010 г., когда она должна была несколько измениться в связи с созданием Росреестра.
Таким образом, при ГР первичного права на землю и (или) иную недвижимость заявителю требуется пройти два этапа: (1) кадастровый учет объекта недвижимости и (2) собственно ГР. Фактическое разделение ГР на два этапа удобно для регистрационных палат, поскольку им не приходится заниматься технической частью: выходом на местность, установлением наличия объектов права, их обмером и т.д. Однако этот порядок неудобен для тех, кому надо зарегистрировать свое право. Фактически им надо доказывать свое право дважды: в ходе кадастрового учета и в ходе ГР. Надо дважды готовить необходимые документы, дважды их представлять в государственные конторы, т.е. дважды тратить время, по существу, на одно и то же.
На нежелательное дублирование функций государственных органов на разных этапах ГР прав на недвижимость и сделок с ней указывала Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе.
Федеральный закон от 27 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предписал, что ГР должна производиться по представлению кадастрового органа. По идее это должно избавлять просителя от личного посещения регистрационной палаты по крайней мере ради передачи туда кадастровых документов. Но одна только пересылка кадастровых документов в регистрационную палату — далеко не решение проблемы; ведь у регистрационной палаты всегда могут возникнуть вопросы к заявителю и она может потребовать его личного присутствия. Кроме того, как упоминалось, все эти органы находятся в стадии реорганизации, поэтому до реального сокращения двойственных (повторных) действий еще далеко.
Данные, которые необходимы для составления государственного земельного кадастра, намного полнее, чем те, которые используются при ГР прав на землю. Государственная регистрация в значительной степени дублирует государственный земельный кадастр. Поэтому обе процедуры: ГР прав на землю (которая осуществлялась по линии Минюста России) и порядок составления государственного земельного кадастра (по линии Роснедвижимости) — требуют лучшей взаимоувязки. По-видимому, закон должен ликвидировать саму двустадийность ГР, т.е. слить ГР с кадастровым учетом. Поскольку нынешний кадастровый учет выполняет все необходимые процедуры для выяснения права лица на земельный участок, он может выполнить и конечную функцию: с одной стороны, по выдаче заинтересованному лицу документа о ГР, а с другой — по ведению внутреннего реестра выданных документов. Объединенному органу может быть поручена аналогичная функция по ГР сделок со строительными объектами.
Российские законы о кадастровых (учетных) работах, проводимых ради ГР недвижимости, проявляют колебание в понимании природы и задач кадастра. С одной стороны, они рассматривают его как самостоятельное публичное мероприятие, которое должно выполняться по государственным планам и за государственный счет. Например, так построен ФЗ от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре". Но перед авторами этого Закона явно вырисовывалась другая задача, а именно ГР прав на землю. Поэтому в ст. 19 и 20 этого Закона они (вопреки провозглашенной идее о государственном почине при проведении кадастра) установили, что кадастровые работы ведутся по заявлению заинтересованных лиц и (надо понимать) за их счет, как это фактически и происходит в настоящее время. Эта же идея отразилась в ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".
Чтобы преодолеть подобный перескок мысли и правил, следует принять за правило, что ГР прав на недвижимое имущество и на сделки с ним — это одно, а кадастр недвижимости ради справедливого обложения ее налогами — это другое. Оба мероприятия могут и должны поддерживать одно другое, но в принципе их должны выполнять разные органы, с разными целями и по неодинаковым процедурам. Представлять дело так, что кадастр выполняется исключительно или хотя бы главным образом ради ГР прав на недвижимость (как это происходит в настоящее время), не может привести ни к чему, кроме путаницы.
Нынешний кадастровый учет следовало бы лишить определения "кадастровый". Поскольку этот учет выполняется ради ГР недвижимости, он и должен фигурировать в законах в качестве одного из звеньев ГР. При этом можно будет избежать двойного понимания термина "кадастр", ибо во многих странах, включая старую Россию, под этим словом понималось и понимается только одно: справедливое налогообложение земли и другой доходной недвижимости. ГР сделок с недвижимостью должна быть согласована в законе с нотариальными актами, удостоверяющими те же сделки. В противном случае не исключено, что обе эти процедуры опять же будут дублировать одна другую.
<< | >>
Источник: Л.Б. Шейнин. Недвижимость: пробелы и несоответствия в правовом регулировании. 2011

Еще по теме Государственная регистрация объектов недвижимости и кадастровый учет (проблема дублирования функций):

  1. Недвижимость в любом общественном устройстве является объектом экономических и государственных интересов, и поэтому для этой категории имущества введена обязательность государственной регистрации прав на него, которая позволяет идентифицировать объект и субъект права, ибо связь между объектом недвижимости и субъектом прав на него невидима, а передача недвижимости путем физического перемещения невозможна
  2. Государственная регистрация объектов недвижимости: закрепление права
  3. Расходы на оплату услуг по изготовлению документов кадастрового и технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости
  4. Государственная регистрация недвижимости
  5. Государственная регистрация прав на недвижимость
  6. 4.4. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ И ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕГИСТРАЦИИ НЕДВИЖИМОСТИ
  7. Принципы оценки объектов недвижимости – это свод методических правил, на основании которых определяется степень воздействия различных факторов, влияющих на стоимость объекта недвижимости. Поскольку в процессе оценки объектов недвижимости наблюдается взаимодействие трех элементов – субъекта, объекта и рыночной среды – то специалистами, занимающимися оценкой объектов недвижимости выделено три группы принципов: 1. Принципы, основанные на представлениях пользователя; 2. Принципы, связанные с объекто
  8. Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ И СДЕЛОК С НЕЙ 4.1. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
  9. Процедура государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней
  10. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ,
  11. Рис. 4.1. Государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней на примере Санкт-Пететербурга